Wie is de baas over de kwaliteit van het onderwijs?

Wie gaat er nu eigenlijk over de kwaliteit van het onderwijs?

• Is dat de politiek die eisen stelt aan de bekostiging?
• Is dat de Inspectie die politieke, dat wil zeggen maatschappelijke gelegitimeerde wensen vertaalt in een operationeel toezichtkader?
• Zijn dat de schoolbesturen die in samenspraak met interne en externe partijen ruimte geven aan eigen ambities van scholen?
• Zijn dat al die organisaties die als satellieten om die scholen heen draaien, drukdoende om ook invloed uit te oefenen en van betekenis te zijn?

En stel dat ze er allemaal mee van doen hebben, hoe wèrkt dat systeem dan en wèrkt het ook? Het minste wat dan nodig is, is toch een gedeeld beeld over wat onderwijskwaliteit is.

Systeemvermogen

Onlangs verscheen er een interessant onderzoek dat werd uitgevoerd door een groep wetenschappers verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar bestuur/Tilburgse school voor politiek en bestuur o.l.v. Professor Paul Frissen. De titel luidt Sturing van onderwijskwaliteit in het primair onderwijs. Op zoek naar een balans tussen gedeelde betekenis en variëteit.

Het gaat om een deelstudie waarin gekeken wordt of het huidige onderwijssysteem qua systeem in staat is om te sturen op onderwijskwaliteit. Andere deelstudies zullen gaan over de bestuurlijke vermogens en de professionele vermogens om effectief sturing te geven aan onderwijskwaliteit.

Praten over het systeemvermogen van het onderwijs klinkt mogelijk wat vaag maar de onderzoekers maken duidelijk wat ze daar mee bedoelen en waar ze naar hebben gekeken om zich daarover beelden te kunnen vormen. Ze hebben daarbij de keuze gemaakt om terug te kijken over een periode van 12,5 jaar: 1 januari 2002 – 31 juni 2014.

Over die periode zijn allerlei beleidsdocumenten onderzochten heel veel mediaberichten bestudeerd. Ook interviewden zij veel personen die over die periode belangwekkende dingen kunnen zeggen. En dat alles toegespitst op het primair onderwijs.

Of hun bevindingen in dezelfde mate van toepassing zijn op sectoren als het voortgezet onderwijs of het beroepsonderwijs is niet een-twee-drie te zeggen, maar hun analyses van de ontwikkeling van het begrip kwaliteit en van de sturing daarop in het primair onderwijs bevat ook voor andere sectoren veel herkenbare inzichten.

Polycentrisch systeem

Zo is gelijk al de waarneming waar de studie mee begint, interessant:

‘het primair onderwijs is als systeem polycentrisch van raad’.

Onder ons gezegd: er zijn heel veel partijen die in het potje roeren maar niemand is er heer en meester van. Wel is duidelijk dat bepaalde partijen belangrijker zijn dan andere.

"De overheid is bij uitstek dominant, zo ook de inspectie". 

Al gebeurt dat naar hun eigen zeggen in zekere mate contre coeur. Helder is ook de geringe betekenis van de professionals, de beroepsgroep leraren in dit hele debat – puur bij afwezigheid van een orgaan dat voor deze groep opkomt.

Men zou kunnen verwachten dat de vakorganisaties hierin enige betekenis zouden kunnen nemen, maar hun voortdurende gehamer op de rechtspositionele belangen is weinig constructief in een debat dat onderwijskwaliteit belicht internationale, economische belangen en cultuurfenomenen als transparantie en effectiviteit.

Het is even niet anders, hoe spijtig ook. En het zal nog wel even duren voor onderwijs een evenwicht van belangen bereikt zoals we dat kennen in bijvoorbeeld de medische wereld waar de beroepsgroep een serieuze partner is in het formuleren van standaarden voor kwaliteit van professioneel handelen.

Meer in het algemeen constateren de onderzoekers dat er sprake is van een grote mate van conformisme in de sector waardoor onderwijskwaliteit wordt gereduceerd tot een beleidstarget. Waar eigen initiatief en perspectief tekort schieten geldt dat dan de constatering:  ‘het realiseren van een door anderen geformuleerd target geeft geen voldoening, maar enkel opluchting’. Een wat treurige constatering, lijkt me.

Afnemende tolerantie

Het onderzoek heeft een wat aparte opbouw:

• er zit een korte managementsamenvatting in;
• er is een uitgebreide samenvatting van de bevindingen;
• er is de hoofdtekst (de bevindingen zelf);
• en er zijn interessante bijlagen met overzichten.

Om bij dat laatste aan te sluiten: ik vind dat bijlage 2, Beleidsanalyse (pag. 87-128) een feitelijk juist en goed getypeerd, maar tegelijk indringend en zelfs onthullend overzichtbiedt van de vele interventies die van overheidswege zijn verricht.

Heel helder wordt duidelijk hoe de overheid eerst nog haar rol aan het zoeken is in een wereld die sterk gedomineerd wordt door schoolbesturen die permanent hameren op autonomie.

"Vanaf 2004/2005 is er geen houden meer aan en regent het nieuwe initiatieven en beleidsregels".

Vanaf dan ontwikkelt zich de tendens om onderwijskwaliteit steeds meer als een besturingsvraagstuk en bestuurlijk vraagstuk op te vatten waarin scherper wordt gekeken naar risico’s en waarin de tolerantie van afwijkend gedrag steeds verder afneemt.

Kwaliteit of deugdelijkheid?

'Sturing van onderwijskwaliteit' is wat mij betreft verplichte literatuur voor iedereen die ook maar enige interesse heeft in onderwijskwaliteit of daar bemoeienis mee heeft.

Daarbij neme men maar voor lief dat de betrokkenheid van de overheid op onderwijskwaliteit van eerdere datum is dan 2002, het startjaar van het onderzoek.

Juist tussen 1985 en 2002 hebben er heftige debatten plaatsgevonden over de vraag of de overheid eigenlijk wel een rol had als het gaat om onderwijskwaliteit.

Wellicht kom ik hier later nog eens op terug, omdat het thema ‘onderwijskwaliteit’ een mooi exempel is van de verandering die is opgetreden in de verdeling van verantwoordelijkheden voor wat voorheen heette ‘deugdelijk onderwijs’. Los hiervan, ik zie uit naar de andere deelstudies!